“Việc ban hành nhiều văn bản có nội dung mâu thuẫn không chỉ làm ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi, công khai, minh bạch mà còn gây thiệt hại cho người dân và doanh nghiệp, thậm chí làm hao mòn niềm tin, nguồn lực xã hội và làm chậm cơ hội phát triển của đất nước”. Đó là nhận định của Tiến sĩ (TS) Nguyễn Sĩ Dũng, nguyên Phó chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội.

Nhiều hệ lụy khi ban hành những văn bản có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn

Phóng viên (PV): Thời gian qua, công tác ban hành văn bản đã có nhiều chuyển biến tích cực, nhưng vẫn chưa đáp ứng yêu cầu nhiệm vụ cải cách hành chính (CCHC) nhà nước. Qua thực tiễn quan sát và nghiên cứu, đồng chí nhận thấy các loại văn bản trong bộ máy công quyền ở nước ta hiện nay có những vấn đề gì còn nổi cộm, băn khoăn?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Thời gian qua, hệ thống pháp luật và văn bản quản lý ngày càng được hoàn thiện, góp phần thể chế hóa chủ trương của Đảng và tổ chức thực hiện các nhiệm vụ phát triển kinh tế-xã hội, bảo đảm quốc phòng, an ninh. Tuy nhiên, qua thực tiễn cho thấy, hệ thống văn bản trong bộ máy công quyền hiện nay vẫn còn nhiều bất cập. Trước hết là tình trạng nội dung chồng chéo, trùng lặp và thiếu thống nhất giữa các văn bản. Không ít trường hợp nhiều cơ quan cùng ban hành các văn bản điều chỉnh cùng một vấn đề nhưng cách tiếp cận và quy định lại khác nhau.

Chấn chỉnh tình trạng “bội thực” văn bản, hội họp và bệnh hình thức trong hệ thống chính trị - Bài 1: “Bệnh giấy tờ” chồng chéo gây hao mòn nguồn lực xã hội và làm chậm cơ hội phát triển đất nước
 Tiến sĩ Nguyễn Sĩ Dũng. 

Còn tình trạng văn bản nhiều tầng nấc, quá nhiều hướng dẫn trung gian. Một chủ trương có thể được cụ thể hóa qua nhiều cấp văn bản khác nhau: Từ nghị định, nghị quyết, kết luận, thông tư, chỉ thị đến kế hoạch, chương trình, công văn hướng dẫn... Trong quá trình đó, có những nội dung lặp lại hoặc diễn giải lại nhiều lần, làm cho hệ thống văn bản cồng kềnh, khó theo dõi, thực thi.

Đáng quan ngại là hiện tượng mâu thuẫn hoặc thiếu đồng bộ giữa các quy định khiến người thực thi công vụ, nhất là ở cơ sở thường rơi vào tâm lý thận trọng, thậm chí né tránh trách nhiệm.

Những biểu hiện trên cho thấy việc chấn chỉnh lề lối làm việc, nâng cao chất lượng ban hành văn bản, như tinh thần Kết luận số 226-KL/TW của Ban Bí thư là hết sức cần thiết.

PV: Theo đồng chí, vì sao tồn tại tình trạng ban hành nhiều văn bản có nội dung chồng chéo, mâu thuẫn khiến một số chủ trương, chính sách của Đảng, Nhà nước chậm và khó đi vào cuộc sống?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Xét ở tầng cấu trúc thể chế, hệ thống quản lý ở nước ta gồm nhiều cấp, nhiều ngành với phạm vi chức năng khá rộng, trong khi ranh giới quản lý giữa một số lĩnh vực vẫn còn những điểm giao thoa. Khi nhiều cơ quan cùng tham gia điều chỉnh một vấn đề nhưng cơ chế điều phối chưa thật rõ ràng, mỗi cơ quan có thể ban hành văn bản theo góc tiếp cận của mình, thậm chí có điểm khác biệt hoặc chưa thống nhất.

Nhìn ở tầng quy trình lập pháp và xây dựng văn bản, có thể thấy quy trình hiện nay mang tính phân tán khá rõ. Phần lớn dự án luật và văn bản dưới luật do các bộ, ngành chủ trì soạn thảo theo lĩnh vực quản lý của mình. Cách tiếp cận này có ưu điểm là tận dụng được chuyên môn của từng cơ quan, nhưng lại thiếu một cơ chế điều phối đủ mạnh để bảo đảm tính thống nhất của toàn bộ hệ thống pháp luật.

Thực tế cho thấy, nếu việc ban hành văn bản không được kiểm soát chặt chẽ thì hệ thống văn bản sẽ tăng thêm nhiều tầng nấc, làm tăng chi phí tuân thủ và gây khó khăn cho việc thực hiện.

Những vấn đề bất cập đó nếu không được giải quyết dứt điểm thì nhiều chủ trương, chính sách đúng đắn của Đảng, Nhà nước chậm và khó đi vào cuộc sống.

PV: Việc ban hành nhiều nội dung văn bản nội dung mâu thuẫn gây ra những hệ lụy tiêu cực gì, thưa đồng chí?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Việc ban hành nhiều văn bản có nội dung mâu thuẫn không chỉ làm ảnh hưởng đến thực hiện mục tiêu xây dựng và hoàn thiện hệ thống pháp luật đồng bộ, thống nhất, khả thi mà còn gây thiệt hại cho người dân và doanh nghiệp. Khi nhiều văn bản cùng điều chỉnh một vấn đề nhưng nội dung không hoàn toàn đồng bộ, người thực thi ở cơ sở thường rơi vào tình trạng lúng túng trong lựa chọn căn cứ áp dụng, từ đó, việc triển khai chính sách có thể trở nên chậm chạp.

Đối với người dân và doanh nghiệp, hệ thống văn bản thiếu thống nhất sẽ làm gia tăng chi phí tuân thủ. Ở tầm vĩ mô, những bất cập như vậy còn có thể làm suy giảm hiệu quả huy động và phân bổ nguồn lực xã hội, từ đó có thể làm chậm quá trình tận dụng các cơ hội phát triển, nhất là trong bối cảnh cạnh tranh kinh tế ngày càng gay gắt.

Cần xem xét trách nhiệm công chức, cán bộ khi tham mưu, ban hành văn bản tràn lan

PV: Theo đồng chí, làm thế nào để công tác ban hành văn bản góp phần đáp ứng yêu cầu, phương châm triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội XIV của Đảng là “nói ít làm nhiều, làm đến cùng”, ngăn chặn tiêu cực, tăng cường kỷ luật trách nhiệm, tính minh bạch và trách nhiệm giải trình?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Điều căn cốt là cần chuyển mạnh từ tư duy ban hành nhiều văn bản sang tư duy thiết kế những quy định thật sự rõ ràng, khả thi và có thể thực thi ngay trong thực tiễn.

Thứ nhất, cần siết chặt kỷ luật trong công tác xây dựng và ban hành văn bản. Mỗi văn bản trước khi ban hành phải được rà soát kỹ về sự cần thiết, phạm vi điều chỉnh và sự thống nhất với hệ thống quy định hiện hành. Chỉ ban hành văn bản khi thật sự cần thiết, tránh tình trạng một vấn đề nhưng có quá nhiều văn bản hướng dẫn trung gian.

Thứ hai, cần hoàn thiện quy trình lập pháp và xây dựng văn bản theo hướng tăng cường tính điều phối và tính hệ thống. Việc xây dựng các quy định phải được đặt trong tổng thể của hệ thống pháp luật, tránh cách tiếp cận cục bộ theo từng ngành, từng lĩnh vực.

Thứ ba, cần nâng cao chất lượng kỹ thuật lập pháp và kỹ thuật xây dựng văn bản. Văn bản phải được soạn thảo với ngôn ngữ rõ ràng, cấu trúc logic, quy định cụ thể về thẩm quyền, trách nhiệm và quy trình thực hiện. Một văn bản tốt không chỉ đúng về chủ trương mà còn phải dễ hiểu, dễ áp dụng và dễ kiểm tra trong quá trình thực thi.

Thứ tư, gắn việc ban hành văn bản với trách nhiệm giải trình và trách nhiệm thực thi. Cơ quan ban hành văn bản phải theo dõi sát quá trình thực hiện, kịp thời phát hiện những quy định không còn phù hợp để sửa đổi hoặc bãi bỏ.

Thứ năm, tăng cường minh bạch trong toàn bộ quá trình xây dựng văn bản, từ khâu tham vấn ý kiến, đánh giá tác động đến khâu công bố và tổ chức thực hiện. Khi các chủ thể chịu tác động, đặc biệt là người dân và doanh nghiệp phải được tham gia góp ý đầy đủ, chất lượng văn bản thường sẽ sát thực tiễn hơn và khả năng thực thi cũng cao hơn. Khi đó, các chủ trương đúng đắn của Đảng và Nhà nước sẽ được triển khai nhanh chóng, hiệu quả, đúng với tinh thần “nói ít làm nhiều, làm đến cùng” mà Đại hội XIV đã đặt ra.

PV: Theo đồng chí, cần có giải pháp đột phá nào để thực hiện mục tiêu của Ban Bí thư đề ra: “Hằng năm, các tổ chức, cơ quan, địa phương, đơn vị thực hiện tinh giản tối thiểu 15% số lượng văn bản hành chính so với năm trước”?

TS Nguyễn Sĩ Dũng: Muốn đạt mục tiêu nêu trên, tôi cho rằng phải có những giải pháp mang tính hệ thống và đột phá, tức là đánh vào cơ chế sinh ra văn bản chứ không chỉ dừng ở lời kêu gọi hạn chế ban hành.

Một là, thiết lập “hạn mức văn bản” và cơ chế trần văn bản hằng năm. Mỗi cơ quan, địa phương cần có chỉ tiêu trần về số lượng văn bản hành chính được ban hành trong năm (kèm cơ cấu loại văn bản), coi đây là một chỉ tiêu quản trị bắt buộc. Muốn ban hành văn bản mới thì phải chứng minh tính cần thiết và đồng thời bãi bỏ/sáp nhập một số văn bản cũ tương ứng theo nguyên tắc “một vào-một ra” (hoặc “một vào-hai ra” với lĩnh vực đã quá tải).

Hai là, chuyển từ quản lý bằng “công văn” sang quản lý bằng “quy trình chuẩn”. Rất nhiều văn bản hành chính thực chất chỉ để hướng dẫn cách làm. Nếu chuẩn hóa thành quy trình nghiệp vụ, mẫu biểu thống nhất, sổ tay hướng dẫn và cập nhật tập trung thì nhu cầu ra thêm văn bản sẽ giảm mạnh.

Ba là, lập “một cửa pháp chế” và bắt buộc rà soát chồng chéo trước khi ban hành. Mọi dự thảo văn bản hành chính phải qua một khâu thẩm định tập trung (ở cơ quan pháp chế hoặc bộ phận kiểm soát thủ tục hành chính) với các tiêu chí bắt buộc: Có trùng với văn bản đang còn hiệu lực không; có mâu thuẫn/khác cách hiểu không; có thể thay bằng sửa văn bản cũ hoặc hợp nhất không; có phát sinh thủ tục, giấy tờ, chi phí tuân thủ không. Không đạt tiêu chí thì nhất quyết không ban hành.

Bốn là, “dọn kho” bằng hệ thống hóa và hợp nhất văn bản theo cụm chủ đề. Cần các chiến dịch định kỳ rà soát, bãi bỏ văn bản hết hiệu lực, văn bản không còn phù hợp; hợp nhất các văn bản rải rác thành một văn bản gọn hoặc một bộ quy định thống nhất theo từng lĩnh vực (đất đai, đầu tư, xây dựng, an sinh, nội vụ...). Đây là biện pháp vừa giảm số lượng vừa nâng chất lượng văn bản.

Năm là, số hóa quản trị văn bản và minh bạch hóa trách nhiệm. Cần một hệ thống quản lý văn bản thống nhất, trong đó, mỗi văn bản có “hồ sơ” điện tử: Ai đề xuất, ai thẩm định, ai ký, căn cứ nào, thay thế văn bản nào, thời hạn rà soát lại. Khi dữ liệu minh bạch, việc “đẻ thêm” văn bản sẽ tự nhiên bị kiểm soát bởi trách nhiệm giải trình.

Sau cùng, gắn mục tiêu giảm văn bản với đánh giá cán bộ và kỷ luật công vụ. Phải đưa chỉ tiêu này vào đánh giá kết quả công tác của người đứng đầu và đơn vị tham mưu: Ban hành ít nhưng đúng, rõ, khả thi; ban hành nhiều, trùng lặp, gây rối thì phải chấn chỉnh, thậm chí xem xét xử lý trách nhiệm.

Tựu trung, muốn tinh giản tối thiểu 15% văn bản hành chính mỗi năm, giải pháp đột phá là quản trị bằng trần và trách nhiệm, chuẩn hóa quy trình thay cho công văn và hệ thống hóa-hợp nhất-bãi bỏ theo chu kỳ. Làm được như vậy thì giảm không chỉ là giảm số lượng mà là nâng chất lượng điều hành đúng với tinh thần “nói ít làm nhiều, làm đến cùng”.

PV: Trân trọng cảm ơn đồng chí!

 “Đơn giản hóa hệ thống văn bản quy phạm pháp luật theo hướng mỗi chủ thể có thẩm quyền ban hành văn bản quy phạm pháp luật chỉ ban hành một hình thức văn bản quy phạm pháp luật với lộ trình thực hiện phù hợp với yêu cầu thực tiễn. Các văn bản quy phạm pháp luật phải quy định rõ mục đích ban hành, phạm vi điều chỉnh, hiệu lực áp dụng, quy định chuyển tiếp... nhằm khắc phục những hạn chế, bất cập trong thực tiễn xây dựng và thi hành pháp luật”.

(Kết luận số 09-KL/TW ngày 10-3-2026 của Bộ Chính trị về hoàn thiện cấu trúc hệ thống pháp luật Việt Nam đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong kỷ nguyên mới)

(còn nữa)